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STREIT UM EUROCONTROL

Am 13.12.1960 wurde die internationale Konvention über die Zusammenarbeit für die Sicherheit Im Luftverkehr unterzeichnet, die Gründung der Agentur Eurocontrol war erfolgt. Heute, nach 15 Jahren, behaupten Kritiker von Eurocontrol, daß das internationale Übereinkommen über die Zusammenarbeit zur Sicherung der Luftfahrt politisch nicht zustande gekommen ist und deshalb auch flugsicherungstechnisch nicht klappen kann. Durch politische Inaktivität der sechsVertragsparteien hätten die praktischen Betriebserfordernisse nicht geleistet werden können.Außerdem wird der Leitung von Eurocontrol von der deutschen Flugsicherungsbehörde vorgeworfen, daß sie schlecht gewirtschaftet und keine wesentliche Verbesserung im Flugverkehr erreicht habe. Dieter Riwola stellt dazu dem technischen Direktor von Eurocontrol, Horst Flentje, kritische Fragen.

Flug Revue + flugwelt: Herr Flentje, das Bundesverkehrsministerium und auch die Bundesanstalt für Flugsicherung werfen Eurocontrol vor, daß jährlich Haushaltsmittel in Höhe von 70 bis 100 Mio. DM für Eurocontrol ausgegeben werden, ohne daß dafür eine wesentliche Effektivität für den Flugkontroll- und Sicherungsdienst über der Bundesrepublik erreicht wird.

Flentje: Eurocontrol war seit der Gründung im Jahre 1963 recht erfolgreich. Die Schaffung des Versuchszentrums in Brétigny, der FS-Schule in Luxemburg, der FS-Zentrale in Maastricht, der FS-Zentrate in Shannon und der Aufbau der FS-Zentrale in Kartsruhe sind ein Beweis dafür.

Die Behauptung, daß 70 bis 100 Mio. DM jährlich von der Bundesrepublik für Eurocontrot ausgegeben werden, ist falsch. Tatsächlich wurden in den Jahren 1963 bis 1973 von der BRD im Durchschnitt nur 15,6 Mio. DM pro Jahr für GAT-Aufgaben bei der Organisation Eurocontroi aufgewendet - das sind in 10 Jahren 165 Mio. DM. Die übrigen Beiträge sind also Rückerstattungen an die deutsche Verwaltung, die wiederum Leistungen für Eurocontrol erbracht hat.

Berücksichtigt man, daß die FS-Zentralen Maastricht und Kartsruhe je etwa 120 Mio. DM kosten werden und das Versuchszentrum Brétigny und die FS-Schule in Luxemburg jederzeit von der BRD in Anspruch genommen werden können, dann ist die Bilanz für die BRD bisher recht positiv.

Im Jahre 1974 verteilten sich die Beiträge der BRD wie folgt:

• Gesamtbeitrag: 106 Mio. DM
• Rückerstattung an die BRD: 33Mio. DM
• Ausgaben für OAT: 31 Mio. DM

Die Rückerstattungen an die BRD für Rhein-Control zeigen, daß die der Eurocontrol in Rechnung gestellten Personalkosten höher sind als die der Generaldirektion. Eine weitere Behauptung, daß der Betrieb der FS-Zentrale in Karlsruhe durch Eurocontrol teurer sei als der Betrieb durch die nationale Flugsicherungsbehörde, trifft ebenfalls nicht zu und ist durch nichts erwiesen.

FR: Eine zweite Frage. Die Kontrolle des oberen Luftraumes durch eine europäische Flugsicherungsorganisation bringt zusätzlich Schwierigkeiten, sie ist betrieblich nachteilig, da ein zusätzlicher und überhöhter Koordinationsaufwand erforderlich sei. Was sagen Sie zu diesem Vorwurf?

Flentje: Die Frage, wie man die Organisation des Luftraums am zweckmäßigsten gestalten sollte, ist nicht einfach zu beantworten, denn das hängt von einer Reihe von Faktoren ab, die örtlich sehr verschieden sein können. Geht man aber davon aus, daß jeder Arbeitsplatz einer FS-Zentrale so ausgelegt werden muß, daß die Spitzenbelastung der einzelnen Lotsen etwa gleich groß ist, aber niemals eine Überlastung eintreten darf, dann ist die Anzahl der benötigten Arbeitsplätze für den gesamten Luftraum weitgehend unabhängig davon, ob vertikal oder horizontal sektorisiert wird. Bei der Zusammenfassung des oberen und unteren Luftraumes werden insgesamt etwa genauso viele Lotsen-Arbeitsplätze benötigt wie bei einer Trennung. Das Problem der Koordination entsteht in beiden Fällen.

Gegenwärtig haben wir im unteren Luftraum eine Mischung aus vertikaler und horizontaler Sektorisierung, z. B. die Turmkontrolle, die Anflugkontrolle, die Streckenkontrolle. Ich weiß aber aus eigener Erfahrung, daß eine strenge Trennung zwischen oberem und unterem Luftraum durch eine festgelegte Flughöhe nicht sinnvoll ist. Das wird in der Praxis - z. B. in Rhein-Control - aber auch nicht so gehandhabt. Bei einer flexiblen Anpassung der Zuständigkeiten der Streckenkontrolle des unteren und des oberen Luftraumes an die betrieblichen Notwendigkeiten, die sich innerhalb eines Tages ändern können, ist die vertikale Trennung durchaus brauchbar und würde in den nächsten Jahren sehr wahrscheinlich von der BFS auch beibehalten werden, wenn Eurocontrol nicht bestehen würde.

Der Koordinationsaufwand wird durch die Schaffung einer Eurocontrol-Zentrale nicht erhöht. Auch zwischen den einzelnen deutschen FS-Betriebsstellen muß koordiniert werden und müssen Vereinbarungen über die Zuständigkeiten im Luftraum und auf den Rollwegen und Landebahnen getroffen werden. Solange alle Partner ausschließlich der Sache Flugsicherung dienen und nicht in Prestigedenken verfallen, ich wiederhole, in nationales Prestigedenken verfallen, gibt es keine zusätzlichen Koordinationsprobleme, zumindest nicht mehr, als ohnehin innerhalb der BFS und zwischen ihr und den FS-Verwaltungen der Nachbarstaaten bereits bestehen. Im übrigen könnte die Zuständigkeit der FS-Zentralen Maastricht und Karlsruhe auf den unteren Luftraum ausgedehnt werden. Diese Möglichkeit ist in der Konvention vorgesehen.

FR: Herr Flentje, noch einmal nachgefragt und bitte eine kurze Antwort: Der Kompetenzwirrwarr im Luftraum über der Bundesrepublik ist doch schon unerhört groß. Bisher beteiligen sich ja schon der Bund, die Länder, die Bundeswehr und die Stationierungsstreitkräfte an Flugsicherungsaufgaben. Wird durch die Beteiligung von Eurocontrol dieser Wirrwarr im Luftraum nicht größer?

Flentje: Es handelt sich hier um Bestimmungen des Grundgesetzes, die wir respektieren müssen, und in den übrigen Fällen um politische Entscheidungen. Eurocontrol kann nicht dafür verantwortlich gemacht werden, daß es im unteren Luftraum der BFS im Gebiet Eifel, Saarland und Pfalz bis heute keine Flugsicherungskontrolle durch die BFS gibt, sondern diese von den nationalen und US-Streitkräften für die BFS durchgeführt worden muß.

Die Integration West wurde bereits 1965 mit einem Aufwand von 1 Mio. Dollar in den USA von der FAA simuliert, aber bis heute nicht eingeführt. Hier liegt noch eine unerledigte, aber wichtige Aufgabe für die Bundesanstalt. Ich persönlich bin der Meinung, daß unsere Institution in diesen Wirrwarr Ordnung hereinbringen könnte, weil wir eine hervorragende Technik und sehr gut ausgebildete Mitarbeiter haben. Man muß uns nur Aufgaben geben und arbeiten lassen und nicht dauernd behindern.

FR: Ein anderer, aber sehr wichtiger Komplex: Von Rhein-Control wird sowohl der zivile als auch der militärische Luftverkehr im oberen Luftraum erfaßt. Eurocontrol darf nach der Konvention jedoch nur den nach ICAO-Regeln fliegenden Luftverkehr kontrollieren, nicht aber OAT. Eine getrennte Flugsicherungskontrolle des zivilen und militärischen Luftverkehrs ist aber für die BRD nicht tragbar. Das FS-Konzept Karlsruhe erlaubt aufgrund dieser Gegebenheiten nur eine Kolokation und keine Integration der Flugsicherungsdienste. Dies ist doch ein wesentlicher Nachteil der Zentrale Karlsruhe, der nur durch eine Renationalisierung geändert werden kann?

Flentje: Der Slow-go von 1973 hat gezeigt, daß die Integration, d. h. die Durchführung der Flugverkehrskontrolle militärischer und ziviler Luftfahrzeuge durch Lotsen der BFS, nicht geeignet ist, die Forderungen des Bundesverteidigungsministeriums uneingeschränkt zu erfüllen. Die Kolokation hat sich während des Slow-go in Rhein-Control sehr bewährt, sie kann die besonderen Bedürfnisse der militärischen Luftfahrt berücksichtigen.

Es darf doch nicht übersehen werdetn, daß die Anzahl der Fast-Zusammenstöße und die dadurch dokumentierte Unsicherheit des Luftverkehrs im Jahre 1969/70 der Anlaß zu der Entscheidung des BMV und des Bundesverteidigungsministeriums war, Eurocontroi mit der Planung, dem Aufbau, dem Betrieb und der Weiterentwicklung der FS-Zentrale Karlsruhe zu beauftragen.

Ich darf betonen, daß das Bundesverteidigungsministerium heute noch zu den Plänen und Leistungen von Eurocontrol steht und nach wie vor hofft und auch wünscht, daß Karlsruhe nicht nationalisiert, sondern von Eurocontrol betrieben wird. Dies ist die Aussage der Bundeswehrspitze.

FR: Der schwerste Vorwurf, den man heute Eurocontrol macht, ist: Maastricht war eine Fehlplanung. Die mit hohen Investitionskosten aufgebaute FS-Zentrale bietet keine betrieblichen Vorteile, sie ist im Gegenteil ein Nadelöhr, schwerfällig, unflexibel, erschwert die Koordination, verursacht Verzögerungen und hat daher ein schlechtes Kosten-/Nutzen-Verhältnis. Dieser Meinung ist auch der Vorstand der Deutschen Lufthansa. Was sagen Sie dazu?

Flentje: Die Behauptung, Maastricht sei eine Fehlplanung, ist unsachlich und falsch. Bei der Planung und dem Aufbau der FS-Zentrete Maastricht sind Probleme aufgetreten, von denen bisher keine nationale Flugsicherungsverwaltung verschont geblieben ist, denn die Einführung der Datenverarbeitung in die Flugsicherung ist mit vielen Problemen verbunden. Firmen machen Versprechungen, nur um einen Auftrag zu erhalten und ignorieren die Schwierigkeiten, die bei der Realisierung der Projekte auftreten können; außerdem werden die Vorhersagen über die Entwicklung des Luftverkehrs in der Zwischenzeit durch die Praxis überholt. Dennoch hat es - von der Auftragsvergabe an gerechnet - nur fünf Jahre gedauert, bis die in ihrer Art zur Zeit modernste FS-Zentrale Westeuropas in Maastricht in Betrieb genommen werden konnte. Die Flugsicherungsverwaltungen der Mitgliedstaaten werden noch einige Jahre brauchen, um den dort realisierten technischen Stand zu erreichen.

Der betriebliche Nutzen des MADAP-Systems kann noch nicht optimal sein, da unter anderem die Kapazität und Qualität des Systems so lange nicht voll ausgeschöpft werden kann, wie die Nachbarzentralen noch konventionell arbeiten, denn bei einer Verbindung von Autobahn und Landstraße wird der Verkehrsfluß durch die Landstraße bestimmt.

Das zeigt nur, wie notwendig es ist, schnellstens ein gemeinsames sicheres und wirtschaftliches europäisches Flugsicherungssystern zu entwickeln und sich von dem nationalen Zuständigkeitsdenken zu befreien. Ein europäisches FS-System kann nicht von den nationalen FS-Verwaltungen aufgebaut werden, sondern nur durch eine übernationale Organisation.

Maastricht ist weder schwerfällig noch unflexibel und verursacht auch keine Verzögerungen, muß aber Verkehrsbeschränkungen weitergeben, wenn diese von den Nachbarzentralen auferlegt werden, und das ist der Fall. Auch hier kann Abhilfe nur durch ein gemeinsames europäisches FS-System erreicht werden.

FR: Zum Problem des Sozialkonfliktes zwischen europäischen und nationalen Fluglotsen. Es wird behauptet, daß die Gehälter zwischen Eurolotsen und deutschen Lotsen teilweise bis zu 100 Prozent differieren. Auch Politiker sind der Meinung, wenn Karlsruhe durch Eurocontrol betrieben wird, muß mit einer Bummel-Aktion der deutschen Fluglotsen gerechnet werden. Haben Sie darüber nachgedacht?

Flentje: Es ist bedauerlich, daß die Eurocontrol-Gehälter immer wieder emotionell behandelt werden. Sie sind in der Vergangenheit in sehr langwierigen Verhandlungen von den zuständigen Verwaltungen der Mitgliedstaaten festgelegt worden und orientieren sich an den Gehältern der Europäischen Gemeinschaft.

Bei einem Vergleich der Lotsengehälter muß man z. B. auch berücksichtigen, daß ein Eurocontroi-Lotse keine Zwangskuren erhält, mit 60 Jahren pensioniert wird, nicht unkündbar ist und nach 10 Dienstjahren 20 Prozent als Ruhegehalt erhält und nicht 35 Prozent wie bei der BFS. Die Kosten für die Kur eines Lotsen werden mit etwa 6000,- DM angesetzt.

Es ist sehr schwierig, einen objektiven Vergleich der nationalen und der europäischen Gehälter durchzuführen, da Sozialleistungen, Lebensgewohnheiten, Unkündbarkeit der nationalen Beamten, ärztliche Versorgung und vieles mehr berücksichtigt werden müssen.

Wenn man eine europäische Organisation schafft und einem Personalstatut zustimmt, muß man es auch anwenden, wenn es im eigenen Land wirksam wird. Bisher haben die Eurocontrot-Niederlassungen in den Mitgliedstaaten keinen Sozialkonflikt ausgelöst, weder das Versuchszentrum in Brétigny, das Lotsen und Ingenieure beschäftigt, noch die FS-Schule in Luxemburg, die ebenfalls Lotsen und Ingenieure beschäftigt, noch die Zentrale in Maastricht. Dieser Konflikt wird erst jetzt und zum erstenmal in der BRD befürchtet, die bisher noch keine Dienststelle der Organisation Eurocontroi besaß. Außerdem glaube ich, daß die Annahme, die Renationalisierung der FS-Zentrale Karlsruhe könne einen Sozialkontlikt im Kontrolldienst vermeiden, nicht richtig ist, da die Gehälter der Lotsen in den Nachbarstaaten im allgemeinen nennenswert über denen der Bundesrepublik liegen.

FR: Eine traurige Tatsache, aber nach Auffassung aller Mitgliedstaaten soll die Generaldirektion in Zukunft alle Exekutivaufgaben wieder an die nationalen Verwaltungen zurückgeben und ausschließlich mit Koordinationsaufgaben und dem Betrieb gemeinsamer Einrichtungen beauftragt werden.

Flentje: Die Behauptung, daß bei den Mitgliedstaaten der Eurocontrol die Tendenz vertreten werde, in Zukunft keine Exekutivaufgaben auf die Generaldirektion mehr zu übertragen und die bereits übertragenen wieder in nationale Zuständigkeit zu nehmen, gibt den wahren Sachverhalt nicht korrekt wieder. Es ist richtig, daß Frankreich und England die Konvention bisher nur zum Teil anwenden und die Flugverkehrskontrolle des oberen Luftraumes in ihrem Land im Auftrag Eurocontrols noch selbst durchführen.

Nach der Sonderregelung für diese beiden Staaten die eine vorübergehende Ergänzung der Konvention ist, müssen diese aber etwa ab 1975 die Konvention auch für ihren Zuständigkeitsbereich voll anwenden. Alle Mitgliedstaaten können bisher für sich in Anspruch nehmen, die vereinbarten internationalen Verträge respektiert zu haben. Belgien und Luxemburg haben sich in jüngster Zeit erneut für die volle Anwendung der Konvention und die Übertragung des unteren Luftraumes an Eurocontroi eingesetzt, und die Niederlande haben formell noch einmal bestätigt, daß sie den UAC Amsterdam-Sektor an Maastricht abgeben werden, sobald die technischen Voraussetzungen dafür gegeben sind. Als Zeitpunkt wurde 1977/78 genannt.

Durch die Renationalisierung der FS-Zentrale Karlsruhe, die einen klaren Vertragsbruch durch die BRD darstellen würde, hätten die Holländer einen Anlaß, die Kontrolle ihres oberen Luftraumes nicht an Maastricht zu übertragen und England und Frankreich gute Gründe, ihre bisherige Politik fortzusetzen.

Dieser Schritt würde zweifellos eine Auflösung der Organisation Eurocontrol in ihrer gegenwärtigen Form verursachen und einen Schrumpfungsprozeß einleiten, der diese Organisation zu einem unbedeutenden Koordinierungsgremium und zu einer Einnahmestelle für FS-Gebühren degradiert, der es aber nicht erlaubt, die in der Konvention festgelegten wesentlichen Ziele in Zukunft noch durchzuführen. Gerade in den Bereichen Planung, Implementierung und Betrieb modernster FS-Zentrafen, in denen Eurocontrol z. Z. in Europa führend ist, würde die Auflösung beginnen.

FR: Herr Flentje, es ist fast beschlossene Sache, daß das Eurocontrol-Zentrum Karlsruhe nicht von Ihnen, sondern wieder von nationalen Stellen betrieben werden soll. Welche Folgen hätten Ihrer Meinung nach diese Rückführungsabsichten?

Flentje: Die Folgen einer Renationalisierung wären:

• Das vorhandene geschulte Personal Eurocontrols müßte entlassen und entschädigt werden, was mit hohen Kosten verbunden wäre. (Allein die Ausbildung eines Wartungsingenieurs für IBM-Rechner dauert ein Jahr bei der Firma IBM und kostet 73 000,- DM.) Entsprechende Reaktionen des Personals, der Gewerkschaften sowie Prozesse vor den Arbeitsgerichten wären zu erwarten. Der Sozialkonflikt, der von der BRD abgewendet werden soll, würde auf diese Weise bei Eurocontroi entstehen.
• Die Generaldirektion wäre unter diesen Umständen nicht mehr in der Lage, den Aufbau, die Inbetriebnahme und die notwendige Weiterentwicklung des Systems durchzuführen, da der von ihr dazu aufgebaute und dringend benötigte Personalkörper zerschlagen worden ist.
• Die BFS könnte diese Aufgaben nicht übernehmen, da ihr jegliche Erfahrung auf diesem Gebiet fehlt, sie das benötigte Personal dafür nicht hat und in ihrem eigenen Zuständigkeitsbereich für die Planung und Wartung Firmen einsetzen muß.
• Eine Aufteilung der Kompetenzen in BFS/Firmen/Eurocontroi würde dazu führen, daß die Zentrale Karlsruhe in absehbarer Zeit nicht realisiert werden kann.
• Modernste technische Geräte und ein FS-Gebäude, die mit hohen Investitionskosten beschafft worden sind, würden nicht benutzt werden können.

Ergänzend muß noch gesagt werden, daß alle Gründe, die heute für eine Renationalisierung aufgeführt werden, bereits 1969/70 vor der Entscheidung, Eurocontrol diese Aufgaben zu übertragen, eingehend mit allen zuständigen Stellen in der Bundesrepublik erörtert und schließlich verworfen wurden. Heute wäre eine Rückführung in nationale Hände völlig unverständlich und absurd.